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Notre pays comporte près de 36 000 communes, chiffre considérable puisqu'il correspond à 41 % du nombre total dans l'Union Européenne. La France est ainsi souvent considérée comme le pays de l'émiettement territorial par excellence. Plus de la moitié des communes françaises totalisent moins de 500 habitants. Cette situation permet, certes, de constituer un lien fort entre les populations et leurs maires, ces derniers étant les élus les plus appréciés, mais les risques de cet émiettement ne sont pas négligeables.
Ce constat a amené la création de l'intercommunalité avec la Loi de juillet 1999. Le gouvernement a ainsi souhaité rassembler des communes par secteur, à l'origine sur la base du volontariat, le plus souvent autour d'une ville centrale. Il s'agissait d'obtenir une meilleure gestion, en regroupant les objectifs et les moyens, dans le cadre de compétences définies. Cette création séduisante a cependant amené de fréquents affrontements entre les grands élus, engagés dans des luttes de pouvoir féroces qui ont souvent débordé de leur territoire.
En cela, Sainte-Agnès, petite commune rurale voisine de Menton, profondément affectée par cette période tourmentée, est un véritable "cas d'école" . Les élections municipales qui, traditionnellement se déroulaient en "démocratie rurale" se sont alors transformées en "démocratie intercommunale" avec les nombreuses conséquences qu'illustre cet ouvrage.
